“2004, İnsan Hakları Mahkemesi İçin Kritik bir Yıl olacak”[*]
Hasan Kemal Elban
Yıllardır, yargı reformu deyimi dilimizden düşmüyor. Avrupa Birliği uyumunu yakalamak için yargı sistemimizi rahatlatacağı iddiasıyla Hükümetlerin bir takım düzenlemeleri parlamento gündemine getirdiğine; parlamentonun da bu yasaları artıları ve eksileri üzerinde yeterli araştırma yapmadan, fazlaca tartışma gereği duymadan yasalaştırdığına tanık oluyoruz.
Ancak sözünü ettiğimiz düzenlemeler bütüncül ve kapsamlı bir bakış açısının ürünü olmadığı için ne yazık ki istenen sonucu vermek bir yana, sistemi daha da işlemez hale getiriyor. Son dönemde Çocuk Mahkemeleri ve Aile Mahkemeleri örneğinde yargı mensuplarının ve yargılama tarafı yurttaşların yaşadıkları sıkıntıların anımsanması, ne demek istediğimin anlaşılabilmesi için yeterlidir sanıyorum. Bununla birlikte bütüncül bir reformun nasıl gerçekleşebileceğinin örneği olabilecek önemli bir gelişmenin hazırlıkları, uzunca bir süredir Avrupa Konseyi içinde yürütülüyor. Konsey, 2000 yılından bu yana İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin (Strazburg Mahkemesi) etkili bir şekilde çalışmasını güvence altına almak amacıyla geliştirdiği bir dizi önlemi hayata geçirme noktasına geldi. Avrupa Konseyi çevrelerince Strazburg Mahkemesi’de “II. Reform Dönemi” olarak adlandırılan değişikliklerin içeriğine girmeden önce gelişmeleri başından itibaren izleyelim.
11 Nolu Protokol/I. Reform Dönemi
Dünya 1980’li yılların sonlarında Sovyetler Birliği’nin dağılmasına ve ardından Doğu Bloku olarak adlandırılan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde birbiri ardına gelen rejim değişikliklerine tanıklık etti. Ortaya çıkan yeni durum daha çok Batı Avrupa ülkelerinin dahil olduğu bir oluşum olan Avrupa Konseyinin yapısında da önemli bir değişimin habercisiydi. Sonraki on yılda Konseye üye ülke sayısı 23’den 41’e yükseldi[1]. Ancak Konsey, üyeliğe kabul kriterlerinden biri olarak İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin (Sözleşme) ve Mahkemesinin yargı yetkisinin kabulünü önkoşul olarak ileri sürüyordu. Kasım 1998 tarihinde Strazburg Mahkemesi, Sözleşme'nin 11 Numaralı Protokolünün yürürlüğe girmesiyle köklü sayılabilecek bir değişiklik geçirdi. Buna göre, daha önce Komisyon ve Mahkeme olmak üzere ikili bir yapı altında çalışan Strazburg Denetim Organları, tek bir mahkeme altında toplandı ve yine daha önceleri yılın belirli dönemlerinde toplanıp karar vermekteyken, bu değişiklikten sonra tam zamanlı olarak çalışan bir yargı yerine dönüştü. O dönemde insan hakları hukukuyla ilgili çevrelerde, Strazburg Mahkemesi’ndeki yargılamaların hızlanacağı ve daha etkili hale geleceği gerekçesiyle memnuniyetle ve heyecanla karşılanan değişiklikler, uygulamadaki sonuçlar alınmaya başladıkça, bu şekilde sürmesi halinde Mahkeme’nin kısa sürede tıkanma noktasına geleceğinin görülmesi sonucu kısa sürede yeni reform tartışmalarına yol açmakta gecikmedi.
Oysa ki, Strazburg Mahkemesi’nin ilk kararını verdiği 1959 yılından 11 Numaralı Protokolün yürürlüğe girdiği 1 Kasım 1998 tarihine kadar ürettiği karar[2] sayısı kadar karar 1998-2000 arasındaki iki yıl içinde üretilmişti. Bir yıl sonra ise 21 Ocak 2002 tarihindeki yıllık basın toplantısında Mahkeme Başkanı Luzius Wildhaber, 2001 yılının “bütün rekorların kırıldığı bir yıl” olduğunu açıklıyordu. Mahkeme Başkanına göre, o yıl Strazburg Mahkemesi 900’e yakın karar üretmişti ve bu bir önceki yıl ile karşılaştırıldığında % 30’luk bir verimlilik artışı anlamına geliyordu. Bu gelişme Strazburg Mahkemesi bakımından inanılması zor bir başarıya ve verim artışına işaret etmektedir. Mahkeme'nin verimliliğindeki bu artışa karşın, istatistikler, Strazburg Mahkemesi'nin önüne gelen dava sayısında önemli artışların meydana gelmekte olduğunu ve bu artış eğiliminin süreceğini gösteriyordu. Yukarıda belirtilen basın toplantısında Mahkeme Başkanı aynı yıl 13.858 başvuru kayda geçirildiğini ve bunun 1998’den bu yana % 130’luk bir artış anlamına geldiğini açıklıyordu. 2003 yılında ise Mahkeme’ye 38.000 yeni başvuru yapılmıştı[3].
Bütün bu veriler yapılan reformun amaçlanan sonuçları vermekten oldukça uzak olduğunu gösteriyordu. Aslında yeni bir reform gerekliliğinin kendini dayatmakta olduğu daha 11 nolu Protokol yürürlüğe girdikten kısa bir süre sonra görülmeye başlamıştı.
II. Reform Dönemine Doğru
Roma Konferansı
Strazburg Mahkemesi’nin yapısında gerçekleşen ciddi verimlilik artışına karşın dava yükündeki devasa artışın altında yatan etken ya da etkenler nelerdi? Bu soru İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin imzaya açılışının 50. yıl dönümü dolayısıyla 3- 4 Kasım 2000 tarihinde toplanan Roma Konferansı’nda değişik boyutlarıyla tartışıldı. Burada çıkan sonuçlardan biri Strazburg Mahkemesi’nin hizmet etmek durumunda olduğu nüfusun ve coğrafi alanın boyutlarının katlanmasıydı. Diğer bir etken ise Mahkeme’nin başarılı ve etkili oluşunun, eski üye Devletlerden gelen başvuruları da artırmasıydı. Bu sonuçlardan ayrı olarak Konferans’ta en çok altı çizilen konu, ulusal hukuk sistemlerinin İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’ni bütünüyle içselleştirecek ve etkili bir şekilde yaşama geçirecek önlemleri almaları konusuydu. İhlallerin kaynağında çözüme kavuşturulması, doğal olarak Strazburg Mahkemesi’nin iş yükünün önemli ölçüde hafiflemesi anlamına gelecekti. Diğer taraftan yukarıdaki soruya verilecek yanıt, gelecekte Strazburg Mahkemesi’nin etkililiğinin (effectiveness) nasıl sağlanacağı sorusuna verilecek yanıta doğrudan bağlıydı.
Bu nedenle Roma Konferansı sonrası, Bakanlar Komitesi, Strazburg Mahkemesi'nin etkililiğini güvence altına alınmasını sağlayacak yolların belirlenebilmesi için bir komite oluşturulmasın karar verdi. Adına “Değerlendirme Grubu” adı verilen bu komite, Mahkeme Başkanı, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri Yardımcısı ve Bakanlar Komitesi adına da İrlanda Cumhuriyeti’nin Konseydeki daimi temsilcisinden oluşuyordu. Komite’nin görevi, başvuruların sayısında öngörülen artış ile Strazburg Mahkemesi'nin bu artan iş yükünü karşılama yeteneğine ilişkin soruları inceleyerek ulaşacağı olası çözüm önerilerini Eylül 2001 tarihine kadar bir rapor halinde hazırlayıp Bakanlar Komitesine sunmaktı. Değerlendirme Grubu adı geçen raporunu 28 Eylül 2001 tarihinde Bakanlar Komitesi’ne sundu.
Değerlendirme Grubunun Raporu
Değerlendirme Grubu raporunda Strazburg Mahkemesi'nin ulusal mahkemelerin davalarının yeniden görüldüğü bir temyiz mahkemesi olmadığını, Strazburg Mahkemesi’nin ulusal yargı yerleri karşısında ikincil niteliğinin (subsidiary) altı defalarca çiziliyor[4]. Raporda ayrıca Taraf Devletlere, Strazburg Mahkemesi'nin ikincil niteliğiyle bağlantılı olarak, Sözleşme'nin iç hukuk sistemlerinde içselleştirilmesini sağlayıcı önlemler alınması, olası ihlallere ilişkin hukuksal sorunları iç hukuk sistemleri içinde çözme yeteneğine sahip etkili ulusal başvuru yollarının geliştirilmesi önerilerinde bulunuluyordu.
Komite, Sözleşme sistemine dahil olan Taraf Devletlerin sayısındaki artış ve Strazburg Mahkemesi'nin kararlarının ve etkili çalışmasının yarattığı çekim etkisinin gelecekte başvuru sayısında daha büyük bir artışa neden olacağı, bunun da daire sayısının artırılması, yeni bina, yeni hukukçu vb. ihtiyaçları beraberinde getireceği, ancak bu konuda ne kadar iyileşme sağlanırsa sağlansın uzun vadede başvuruların sayısında yaşanacak artışı karşılamaya yeterli fiziksel bir büyüme şeklinde önlem almanın olanaksız olduğu saptamasını yapıyordu. Raporda, yine de kısa ve orta vadede Strazburg Mahkemesi'nin Yazıişleri Müdürlüğünde çalışan hukukçuların sayısının artırılması, başvuruların ön bir süzgeçten geçirilmesi için yargıç statüsünde görev yapacak bağımsız ve tarafsız görevlilerden oluşan yeni bir yapının oluşturulması, Strazburg Mahkemesi'nin mali kaynaklarının geliştirilmesi önerileri de getirilmekteydi. Bunun dışında belli bazı başvuruların daha hızlı sonuçlandırılmasını sağlamak adına Mahkeme'nin İçtüzüğünde değişiklikler yapılabileceği, bunun yanında daha esaslı değişiklikler için de Sözleşme’ye ek yeni bir protokol hazırlanması gerektiği belirtilmekteydi. Strazburg Mahkemesi, daha hızlı çalışabilmek için İçtüzük konusunda kapsamlı bir değişikliği 2002 yılının Temmuz ayında yürürlüğe koydu.
Bakanlar Komitesinin Çabaları
Değerlendirme Grubunun yukarıda değinilen raporu ve Yönetim Komitesi’nin (Steering Kommittee) önerileri doğrultusunda, Bakanlar Komitesi, ortaya çıkan yeni zorlukları aşmak ve uzun vadede Strazburg Mahkemesi'nin etkililiğini güvence altına almak amacıyla Mahkeme'nin yapısında değişiklik öngören 14 Numaralı Protokolün taslağını hazırlamaya girişti. Sonunda bu yılın Nisan ayında Bakanlar Komitesi’nin Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisine görüşünü almak için sunduğu taslak metin çıktı. Ancak daha önce, olası değişikliklerin ip uçlarını veren bir dizi tavsiye kararı Bakanlar Komitesi tarafından değişik tarihlerde kabul edilmiş bulunuyordu. Ancak bu tavsiye kararlarının hiçbiri bu taslağa yansımadı[5].
Bakanlar Komitesi’nin Parlamenterler Meclisinin görüşüne sunduğu reform teklifi
Strazburg Mahkemesi'nin işleyişinde kapsamlı değişiklik öngören 14 numaralı protokol üç ana noktaya yoğunlaşıyor: Bunlardan ilki, ihlallerin ulusal düzeyde engellenmesi ve iç hukuk yollarının iyileştirilmesi; ikincisi başvuruların bir ön süzgeçten geçirilmesi ve mümkün olduğunca etkili bir şekilde ele alınması; nihayet, Mahkeme'nin kararlarının infazının iyileştirilmesi ve hızlandırılması.
Bakanlar Komitesi’nin planladığı reformun bu amaçla önerdiği çözümler neler?
Birinci noktaya ilişkin olarak, Bakanlar Komitesi daha önce kabul ettiği üç tavsiye kararından yola çıkarak, ulusal düzeyde ilgili mercilerin meslek içi eğitimlerinin ve üniversite eğitimlerinin İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi temelinde iyileştirilmesini; ulusal mevzuatların Sözleşme mevzuatına uygunluğunun teyit edilmesini; iç başvuru yollarının iyileştirilmesi ve etkili bir şekilde uygulanması için Devletlere tavsiyede bulunuluyor.
İkinci nokta olan başvuruların ön süzgeçten geçirilmesi konusunda ise aşağıdaki değişiklikler öngörülüyor:
§ Açıkça kabuledilemez başvurular: Şu anda üç yargıçlı bir komite tarafından ele alınan kabuledilemezlik kararlarının yargısal yetkiye sahip olmayan bir raportörün yardımcılığında tek bir yargıca bırakılması öngörülüyor.
§ Yinelenen başvurular: Ulusal düzeyde yapısal bir eksiklikten kaynaklanan esas bakımdan birbirinin aynı çok sayıda dava şu anda yedi yargıçlı daireler tarafından ele alınıyor. 14 Nolu protokol ile bu türden davalara ilişkin kabuledilebilirlik kararlarını üç yargıçlı komiteler tarafından verilebilmesi öngörülüyor.
§ Yeni kabuledilebilirlik ölçütleri: Mahkeme’ye açıkça temelsiz görünen başvurular konusunda daha fazla esneklik sağlamak bakımından iç hukuk yollarının tüketilmesi ve altı aylık süre koşullarına ek olarak yeni bir koşul daha getirilmesi öngörülüyor. Teklif edilen bu koşul uyarınca Mahkeme, eğer başvurucu ihlal iddia edilen olaya ilişkin olarak “önemli bir zarara uğramamışsa” davayı bütünüyle ele almak ve esasa girmek zorunda olmayacak.
Mahkeme kararlarının infazının iyileştirilmesi ve hızlandırılması konusuna gelince, Taraf Devletlerden biri hakkındaki kararı yerine getirmek konusunda başarısız olduğunda, taslak 14 Numaralı Protokol uyarınca, Bakanlar Komitesinin üçte iki çoğunluğunun karar vermesi halinde işlemleri Mahkeme önüne getirmekle yetkilendiriliyor. Bakanlar Komitesi, taslak metin uyarınca ayrıca, verdiği bir kararın yorumlanmasını Mahkeme’den isteme yetkisine de sahip olacak.
Parlamenterler Meclisi’nin taslak metin hakkındaki görüşü
Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi, Bakanlar Komitesi tarafından kendisine gönderilen taslak metni ilk önce Hukuk İşleri ve İnsan Hakları Komitesi’nde ele aldı. Komite, Sosyalist Grup üyesi Kevin McNamara’yı taslağı incelemek üzere raportör olarak atadı. Raportör McNamara, konu hakkındaki raporunu aralarında Türk Parlamenterlerin de yer aldığı Komiteye sundu ve rapor 21 Nisan 2004 tarihinde oybirliği ile kabul edildi.
Komite, raporunu 23 Nisan 2004 tarihinde Parlamenterler Meclisine sundu ve adı geçen rapor Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisinin 28 Nisan 2004 tarihli 13. oturumunda tartışıldı ve kabul edildi.
Taslak metin üzerine bir iki istisna dışında Parlamenterler Meclisi hiçbir değişiklik önermedi ve genel olarak değişikliklerin zorunlu olduğunu ve bunun etkili bir şekilde yürürlüğe konulabilmesi için Bakanlar Komitesinin bütçede artırıma gitmesi gerektiğinin altı çizildi.
McNamara’nın raporunda, Bakanlar Komitesi’nin taslak metnine esaslı itiraz, iki noktadan geldi[6]. Bu itirazlardan en önemlisi, Bakanlar Komitesi’nin önerdiği yeni kabuledilebilirlik ölçütüne oldu. Parlamenterler Meclisi’nin de paylaştığı bu karşı çıkış, “önemli bir zarar” deyiminin belirsiz, fazlasıyla subjektif ve başvurucuları ağır bir adaletsizliğe maruz bırakma ihtimali gerekçesine dayandırıldı. Ayrıca yeni ölçütün sadece Mahkeme'nin ele alacağı davaların sadece %1.6’sını ilgilendirdiği; bu durumun bireysel başvuru hakkını dramatik bir şekilde etkilerken Strazburg Mahkemesi'nin dava yükü üzerinde çok küçük bir etkiye sahip olacağı ve kabuledilemez bulunduğu Parlamenterler Meclisi tarafından kesin bir şekilde dile getirildi. Parlamenterler Meclisi eğer illa da bir kabuledilebilirlik ölçütü gerekiyorsa, bunun “… Sözleşme ve protokollerindeki hükümlere uygun olarak başvurunun ulusal yargı yerlerince gerektiği şekilde incelendiğinden tatmin olması halinde Mahkeme herhangi bir bireysel başvuruyu kabuledilemez ilan edecektir.” şeklinde olmasını önerdi.
Bundan sonra ne olacak?
Konu hakkında Parlamenterler Meclisinin görüşünü alan Bakanlar Komitesi, nihai taslak metni Mayıs 2004 tarihinde görüşüp bir karara bağlayacak. Ardından konu 2005 yılı içinde Polonya’da toplanması Avrupa Konseyi Hükümet ve Devlet Başkanları 3. Zirve Toplantısının gündem maddelerinden biri olacak. Burada verilecek karar sonrası kısa bir süre içinde 14 Nolu Protokolün imzaya açılması bekleniyor. Olası değişiklik tekliflerini ileriki sayılarımızda daha ayrıntılı olarak ele almaya çalışacağız.
[*] İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi Başkanı Luzius Wildhaber’in 27 Ocak 2004 tarihli basın toplantısında sarf ettiği cümle.
[1] Bugün İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’ne taraf devlet sayısı 22’den 45’e çıkmış bulunuyor. Dolayısıyla İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin Atlantik’ten Büyük Okyanus’a, Reykjavik’ten Vladivostok’a kadar, 800 milyon insanın yaşadığı bir coğrafyaya hizmet vermek durumunda olan bir yargı yeri olduğu gerçeği ile karşı karşıya bulunuluyor.
[2] Mahkeme, 1959- 1998 yılları arasında 837 kararın altına imza atmıştı. 1 Kasım 1998, 5 Aralık 2000 tarihleri arasında ise 838 karar üretmişti, bkz. Press release issued by the Registrar, “European Court of Human Rights delivers more judgments in two years than its predecessor in 39 years”, Açıklama Sayısı 871, 5.12.2000.
[3] Mahkeme Başkanı o yıl 683 davada en az bir ihlal bulgulandığını, bunların yarıdan fazlasının İtalya (359), çeyreğine yakının Türkiye (169) ile ilgili kararlar olduğunu belirtmekteydi. Geriye kalan ülkeler ise, Fransa (32), Birleşik Krallık (19), Polonya (17), Avusturya (14), Yunanistan (14) ve Almanya (13) olarak sıralanmıştı.
[4] Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, para. 22, Doc. EG Court (2001)1, 27 Eylül 2001.
[5] Adı geçen Bakanlar Komitesinin tavsiye kararları: İnsan Hakları Mahkemesi yargıç adayları üzerine 1849(2004) sayılı karar; İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin yapısı, usulleri ve araçları üzerine 1535(2001) sayılı karar; İnsan Hakları Mahkemesi'nin yargıç aday gösterilmesi için ulusal usuller üzerine 1429(1996)sayılı karar; yargıçların seçiminde adaylık incelemesi üzerine 1295(1996) sayılı karar; yargıçların seçiminde cinsiyet dengesinin gözetilmesi ve ad hoc yargıç gerektirmeyecek şekilde seçimlerin yapılması hakkında 1649(2004) sayılı karar; Mahkeme’de Sözleşme'nin uygulanamadığı yerlerde görev yapmak üzere yaygın insan hakları ihlallerini Mahkeme’ye getirmekten sorumlu bir kamu savcılığı görevinin oluşturulması ve bu görevin Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiserine bırakılması hakkında 1606(2003) sayılı ve nihayet İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi'nin verdiği kararın infazından sorumlu devletin sürekli olarak bu kararı yerine getirmede başarısızlık göstermesi halinde “gecikme cezası” (“astreintes”) ödemesi hakkında 1477(2000) sayılı kararlar.
[6] Bkz. Draft Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention, Doc.10147, report of the Committee on Legal Affairs and Human Rights, Rapporteur: Mr. Kevin McNamara,
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder